背景：重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，担负着率先探索以城市带动乡镇（村）、以工业发展促进农业进步的有效机制，以达到社会公共资源在城市和乡村之间配置均衡，实现市场要素在城乡之间流动自由，优化生产要素组合，在提升城乡发展效率中缩小城乡发展差距。年12月4日，重庆市挂牌成立重庆市农村土地交易所，并举行首次农村土地交易会，实行地票这一崭新的土地交易模式。年1月26日，国务院印发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，要求：“开展城乡建设用地增减挂钩试点，成立土交所，开展指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”；同3月，国土资源部颁布实施《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。年8月日，重庆市启动了城乡统筹户籍制度改革，农村居民可自愿转户，转户后农村宅基地可保留、流转或退出，完全由转户居民自主选择，不搞任何形式的强迫，退出的宅基地可通过地票方式让土地财产变现，实现城乡建设用地优化配置。年12月《重庆市地票管理办法》经市人民政府常务会议通过，自年1月1日起施行。

概念：地票是通过复垦农村闲置的集体建设用地形成建设用地指标来增加城市建设用地指标，同时在农村建设用地高空置、低使用与紧张的城镇建设用地之间提供平台。包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。实现控制耕地总量的同时把城市的资源、要素向农村引进，优化了土地资源配置，有效满足城市逐步扩大的建设用地需求，充分利用农村闲置建设用地资源，增加农民收入，保障统筹城乡发展。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。如一些废弃的远郊乡镇企业用地，就能通过这种形式复垦并通过验收后，获得“地票”，然后拿到主城区“兑现”。

具体做法：在符合城乡和土地利用总体规划和农民自愿、集体组织同意的前提下，把总规划边界外的农村建设用地复垦形成耕地，国土、农业等相关部门从数量和质量上把关，经验收合格后才纳入新增耕地，同时形成等面积的用地指标，在充分保证农村发展空间的前提下，节余的建设用地指标形成地票。

案例：奉节县永乐镇白龙村的深山中，村民童玉权昔日的老房子已经推倒复垦，变成一片郁郁葱葱的绿地，站在这里，他感慨万千。童玉权家有7口人，是当地的建卡贫困户。原来住在老宅时，交通不便，山路崎岖遥远，孩子上学要走上一个半小时的路。年，童玉权一家搬到永乐镇上居住，同时将原宅基地申请复垦。但因老房子周边已无农户居住，耕地都已退耕还林，从后期管护利用情况看，他家的宅基地不宜复垦为耕地，因此也就无法享受地票政策。这种状况一直持续较长时间。年，奉节县国土房管局从永乐镇土地利用总体规划、周边现状及复垦片块自身条件等因素考虑，按照宜林则林的原则，将其宅基地纳入复垦范围并进行复垦，复垦面积为平方米，预计近期将在重庆农村土地交易所上市交易。童玉权表示，通过复垦地票交易，预计能带来近5万元的收益，家里的压力减轻多了，以后卖果实还可以增加收入。搬到新家后，孩子走路15分钟就到学校，老人买东西出门几分钟就是超市，生活也方便多了。

重庆地票模式，激励建设用地减量退出，可有效增加生态保护空间、改善生态景观，促进绿水青山成为金山银山。与此同时，充分考虑了土地利用总体规划、土地整治规划、周边现状地类和地块自身条件等因素，这样因地制宜实施建设用地复垦，更加契合农村土地利用的需要和农村环境保护的要求，为乡村旅游等产业发展提供良好的生态环境，为农民和集体经济组织提供更多发展资金支持，助力生态宜居、生活富裕的新农村建设。

现状：重庆市年均使用地票约占年度用地规模的10%～20%，形成了新增经营性建设用地使用地票、基础设施等用地使用国家下达计划指标的用地格局，协调了区域间、城镇间建设用地布局，增强了政府对城镇化用地的引导和保障。

经验总结：（1）优化配置建设用地计划指标和地票指标。地票具有与国家下达的新增建设用地指标相同的功能，在两种指标并存的情况下，应该科学确定地票在供地总盘子中所占的比例，这是保障地票制度长期稳定运行的关键。地票占比太高，会影响其价值，地票占比太低，节约用地和反哺农村、农民的实际效果又不明显。为此，重庆市规定，国家建设用地计划指标主要满足基础性、民生性用地需求，经营性用地一般通过购买地票获取新增建设用地指标。按照《重庆市土地利用总体规划(—)》，考虑到人口流动带来的城乡建设用地增减趋势，年前，重庆将完成近20万亩农村建设用地复垦任务，每年约有3万亩，恰好与地票需求规模相当，地票制度运行是可持续的。（2）准确把握地票制度的适用范围。地票制度必须是城乡建设用地指标远距离、大范围置换，就近城镇化并不适用，也无任何意义。这是因为，城市近郊农村土地潜在价值本身就比较高，通过征地动迁，农民即可获得较高的经济收益，没有必要搞地票交易。而远郊农村的闲置建设用地，受区位所限，开发建设机会相对较少，土地价格很低，一旦通过地票交易，就可以突破级差地租的桎梏，充分显化其价值。重庆地票主要来源于相对偏远的渝东南、渝东北地区，也证明了这一点。目前，我国农村集体经营性建设用地入市已进入“试水”阶段。城市近郊集体经营性建设用地入市与远郊地票交易制度若能形成有效配套，就可以让农民无论离城市较近还是远居偏远山区，都能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。（3）科学设定地票基准价格和收益分配机制。地票作为城市建设用地的“许可凭证”，其价值是通过土地交易所的市场交易过程而实现价格发现的，其价格必然会受落地区域土地供求关系的影响。必须按照使市场在配置资源中起决定性作用同时更好发挥政府作用的要求，做好两方面的调控：一是地票在市场中供应量的调控，二是地票上市基准价格的调控。目前，重庆地票实行每亩17.8万元的最低交易保护价，就是参考地票生产成本、新增建设用地有偿使用费、耕地复垦费等多种因素，综合考虑农民利益保护与地票落地区域的经济承受能力而制定的。下一步，应当将根据经济社会发展水平和地票市场运行情况，适时对基准价格进行调整，既使农民权益得到有效保护，也不至于过度加重城市发展负担，从而让地票改革更健康、更可持续地向前推进。

存在问题：（1）复垦积极性不高，影响地票供给（2）地票交易模式单一，市场化程度低（3）复垦管理工作有待进一步完善（4）地票政策宣传不到位，农户主体意识不强

积极意义：（1）是在不改变土地所有权属和现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民个人利益，既解决了农村建设用地的浪费问题，同时也缓和了城市住宅建设用地紧张的矛盾；（2）是通过“开发权转移制”的创新，实现了“涨价归公”和“涨价归农”的兼顾，让农民能够通过初次分配共享货币化的土地增值收益，体现了城市反哺农村的收益分配格局；（3）是一种诱致性制度变迁的方式，在现行法律制度框架内通过诱发土地制度创新，达到保护耕地、满足城市建设用地需求和农民共享收益“三赢”的格局。但是，这种模式也可能导致城乡区域之间经济发展的“马太效应”，使经济落后地区丧失长期发展权。而且，这种模式的单一性也在一定程度上限制了产权交易模式的多样化发展，同时这种制度设计给了管理者和开发商共谋的余地，有可能损害被征地农民的利益。

点评：（1）地票制度是被异化城镇化路径的正常回归。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。重庆鼓励外出务工、安居农民在符合规划的前提下，自愿将闲置宅基地复垦，形成地票后到市场公开交易。这就为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道。它有助于推进土地城镇化和人口城镇化协调发展，为破解我国的“土地困局”提供了一条路径，是顺应城镇化发展普遍规律的。（2）地票制度是产权经济学的创新实践。地票制度正是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置：土地所有权归集体，将土地使用权视为一种用益物权归农民，所有权与使用权按比例获得各自收益，并将耕地复垦验收合格票据化形成的地票，交由政府设立的土地交易所组织市场交易。这样，就把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连了起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢。（3）地票制度是恪守“三条底线”的审慎探索。土地是农民的命根子。中央反复强调，推进农村土地制度改革，必须“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，这是检验改革成败的试金石。三条底线不能破、必须坚守，是重庆地票制度设计和实践的基本准绳。

成都农村宅基地三权分置改革

（主笔：徐尚文楼世佳指导：古月安歌）